英国议会在宪政体系中的地位 一、议会至尊 在君主立宪制的英国，名义上国家是国家元首；现实生活中有内阁和首相专权之说；但在法律上，议会拥有至尊至上的地位。 英国宪法赋予了议会“卓越的和绝对的权力”。议会的至尊地位首先体现在它所拥有的立法权上。理论上，它可以制定任何法律，可以修改、废除任何现有的法律，可以制定、修改、废除具有宪法性的法律。除了立法权外，议会至尊还表现在如下几个方面：第一，在行政上，议会下院是行政权力的最高来源。内阁和首相都产生于下院，下院是通往政治权力的必经之路。第二，在财政上，议会下院控制着国家的财政命脉。第三，在中央与地方的关系上，议会可以向地方授权也可以收回权力。 议会至尊，是指其法律地位，并不意味着它可以为所欲为。并且这种法律地位并没有得到任何宪法性文件的规定，仅是一种习惯的表示，是人民对它的默认。议会实际上受到许多约束：首先，它要受到英国多数选民意志的约束，它不得制定任何违背英国国情的法律；其次，它要受到公众舆论的约束，不能通过将会遭到公众普遍反对的法律，而且这种法律即使通过了也难以执行下去；再者，它也不能通过与国际法相违背的任何法律，比如英国议会不能通过与欧盟的法律相冲突的任何法律。 二、议会特权 英国议会的至尊地位还体现在议会的特权上。为了维护议会的权威和尊严，也是为了使议会能够不受妨碍地工作，必须给予其特殊的保护，这种保护被以法律的形式固定下来，使议会享有一些特殊的法定权力，就是议会特权。英国议会两院所享受的特权大体相近。这种特权既适用于作为整体的议院，也适用于议会的工作人员和每一位议员。 英国议会特权包括：议院言论自由、议会成员被召集与会的优先权（这也意味着议员享有在民事案件中免受逮捕和免除在陪审团中服务或被迫出庭作证的权利）、上/下议院各自作为整体，有接近国王的权利、上/下议院有控制它自己的工作进程的权力、确定议院的合法资格并在此基础上宣布席位空缺的权力、对任何人破坏议会特权的行为作出惩罚的权力。就下院来说，对维护其尊严、保护它能正常工作来说，较有意义的特权有五项，这就是：议院言论自由权、议院不受逮捕权、议会自主管理权、议会的惩处权和议会拜谒国王权。 （一） 议员的言论自由权 这是议员所享受的最主要的豁免权之一。言论自由权是指议员不会因为在议会中的言论或行动而受到惩罚或恐吓。也就是说，议员在议会辩论、发言时可以畅所欲言，其所说所为不会在议会外受追究。这就免除了议员遵守法律有关诽谤、煽动叛乱、泄露国家机密等方面的义务。据此，法院在审判无论是民事还是刑事案件时，都不得引用议员在议会中的言论为证据。如果法院确实需要引用下院的议事记录，必须事先请求下院同意。享受言论自由权的除了议员外，还包括下院的工作人员、应下院授权在下院作证的证人、下院的委员会及其分委员会。 （二） 议员的不受逮捕权 授予议员这项特权的目的是保障议员能够按时出席下院的会议。所谓议员不受逮捕权，仅指议会会期之前40天和之后40天内，议员不得因民事诉讼而遭受逮捕。而在刑事诉讼方面，议员则不享有不受逮捕权。不过下院历来坚持，监禁或拘留议员必须立即通知下院并说明理由。即使是民事诉讼方面，议员的不受逮捕权也有限制。如破产法规定，破产议员不能享有不受逮捕权。由于现在几乎废弃了对民事债务人的监禁，所以议员的不受逮捕权已经没有多大实际意义，其主要意义在于它是一种议员特权和议会地位的象征。 （三） 下院自主管理权 下院的自主管理权包括两方面：一是对下院议事的自主管理权；二是对议员的管理权。下院的议事自主权包括全院大会的议事和各个委员会的议事。下院各个委员会的设立、变更与取消，下院的议事规则，全院大会秩序的维持，下院辩论记录的出版等等都由下院自己来管理，其他机构和人员不得插手或干预。下院对本院议员的自主管理主要包括对资格的管理和对行为的管理两个方面。现在下院对议员资格的管理权限已大大不如从前。过去由下院来裁决议员选举纠纷，现在这一权力已交给法院。不过，现在下院仍有权决定下列事项：第一，宣布某个选区的议席出现空缺；第二，颁布进行补缺选举的命令；第三，取消它认为不适宜担任议员者的议员资格。下院对议员行为的管理主要是指议员在议会外兼职牟利活动的管理。下院很早就明文规定，禁止议员以职权谋私。当然并非所有的院外兼职谋利活动都是不正当的。下院对正当的院外兼职活动，如兼任律师、教师、业余写作，向来不予禁止。1975年，下院明确规定了对议员在院外兼职的管理制度，要求议员必须全面申报其院外兼职和收入，必须直接申明院外兼职与他在院内工作之间的具体利益关系，不得接受资助者对他在院内行为的具体指示。 （四） 下院的惩处权 下院的惩处权是指，对破坏下院的特权、蔑视下院权威的院内外任何人，下院有权予以惩处。被下院列为“蔑视下院权威”的行为主要有：在院内捣乱，破坏议会秩序；拒绝向下院的委员会作证；向下院的委员会作伪证；干扰别人向下院的委员会作证；阻碍议员进出议会大厦；议员蓄意向下院说假话；对议员行贿；试图威胁议员的行为；侵扰议员；发表诽谤下院或议员的材料；过早泄露下院委员会的议事；阻碍或攻击正在执行任务的下院官员；诽谤下院议长、副议长的人品或公正。 对蔑视下院权威者，下院有权施加处罚。处罚的手段主要有：议长予以训斥；驱逐出下院，如果是议员就剥夺其议员资格；在会期内关押；转交检察长提起公诉。处罚程序是：先由议员向议长提出蔑视下院的事实和人员；然后议长提请全院大会优先审议蔑视案，全院大会进行辩论并表决后再转交特权委员会调查；特权委员会向全院大会报告调查结果，并提出处理建议；最后全院大会表决处理办法。 议会的惩处权虽然与法院的司法权有冲突，法院坚持对议会特权的范围、性质保留审判权，但总的来看，法院还是认可议会的这种特权，对议会为维护其特权和尊严的做法基本上是支持和配合的。 （五） 拜谒国王权 这一特权目前也只有象征意义，因为国王实际上对议会的各项工作已经没有多大影响，议员也很少因为工作需要而拜见国王。 三、议会与王室的关系 英国议会取得至尊地位的过程，就是不断向王室夺权的过程，也是权力由王室向议会转移的过程。 英国是君主立宪制国家，在名义上，君主即国王是权力最大的统治者。英国宪法规定，英王是英国世袭的国家元首，立法机关的组成部分，法院的首领，联合王国全部武装部队的总司令和英国国教的世俗领袖。 就国王与议会的关系来讲，一方面，国王是议会的一部分，而且是三个部分中的第一个组成部分。虽然作为议会一部分的国王所参加的议会活动，仅限于每届议会开会时要亲临议会大厦发表演说以及批准法律等，但既然她是议会的第一组成部分，那么议会的至尊地位也就有国王的份。另一方面，国王所拥有的批准法律的权力实际上对下院也起到了制约作用。也就是说国王拥有否决议会通过法案的权力。尽管一百多年来，国王未曾行使过这种权力，但是只要需要，她还是可以形式这种否决权的。这无形中对下院的立法构成了制约，使得下院尽量不通过违背多数公众意愿的法律。 四．议会与政府的关系 在英国，“政府”（Government）一词有广义和狭义之分。广义的政府就是指国家机关，包括国王、议会两院、司法和行政部门；狭义的政府就是指行政部门，通常称“陛下的政府”（Her Majesty‘s Government），通常所说的某某首相领导的政府既指后者。英国首相是（狭义）政府的首脑。 在19世纪中叶之前，特别是19世纪30－80年代的议会“黄金时期”，议会掌握着真正的实权，政府和内阁只是贯彻议会一直的一个办事机构，议会不仅控制着自己的工作议程，而且还控制着政府和内阁。议会拥有这样大的权威，与当时选举制度和政党制度的状况密切相关：那是选民人数较少，政党的组织不够完善，不会遭到党纪的制裁。 以1867年的议会改革为肇始，开始了权力由议会向政府转移的过程。1867年改革的一个主要成果是扩大选举权，使得选民人数大大增加，选民的增加促进了政党组织的发展。任何人要向成为议员必须首先得到政党的支持，而议员进入议会后就必须服从与自己所在当的领袖的命令，遵守本党的纪律，这样，议员很少按个人的意志来行动，而是要与本党的一直保持统一，议会实际上就控制在政党手中。由于内阁成员主要是由执政党的核心任务构成，所以从一定意义上说，议会是被内阁和政府所控制。到了20世纪60年年代，议会已经由政府的主人变成了政府的仆人，完全为政府所控制——这一变化也是英国社会发展变化的必然结果。 政府对议会的控制，首先体现在控制议会的工作议程上。1902年的巴尔福改革，使得政府基本上控制了议会的时间表。下院50％以上的时间由政府来控制，25％的时间由反对党控制，其余则留作处理由后座议员和地方政府提出的私议案上。由于政府控制的议会时间多，它完全可以根据自己的需要来安排议程，或者在议案辩论中增加时间，或者是截止审议。而反对党不可能做到这一点。 政府在决策、立法、财政上也逐渐起主导作用，议会只起着配角作用。首先是决策，随着经济、社会的迅速发展，政府所承担的责任越来越多，决策范围日趋扩大，技术性也越来越高，与之相应，政府部门有所增加，专业型也增强，而议会则没有这种相应的变化，因而难以适应决策的需要。尤其是议会的工作特点也不适合作出高效率的决策。于是，内阁和政府就自然成了决策的中心，议会也逐渐失去了对政府决策的干预能力。到了19世纪末，政府的重要文件已不再对议会公开。其次是立法。议会拥有立法全是议会民主制国家天经地义的事情，而且英国宪法也确实赋予了议会立法权，然而现实却是政府控制着立法工作。时至今日，政府成了大多数议案的提出者，能否被采纳通过在很大程度上也取决于政府。最后是财政。随着政府权力的加强，财政立法的实际权力已经转移到政府手中。19世纪末以来，历届政府的预算案都获得通过。虽然下院有预算委员会负责对政府开支的调查，但所起的作用是相当有限的。 虽然议会已经成为政府的“奴仆”，但毕竟议会拥有法律上的至尊地位，就与政府的关系来讲，议会在政治生活中仍然起着非常重要的作用：第一，政府的合法性来自于议会。政府必须产生于议会。英国大选是选举下院议员，而议员分别属于不同的政党，在大选中获得多数议员席位的政党即为执政党（个别时候会少于反对党），其领袖受女王之任命为首相，负责组织政府。经过这样途径建立起来的政府才具有合法性，否则通过其他途径如政变、起义所组成的政府则为不合法，公众是不会接受的。第二，使政府的议案合法化。虽然议案和政府的预算案都是政府提出的，但不经议会通过和批准，议案绝对不能成为法律，预算案也不能被执行。如果政府提出的议案或预算案被议会否决，政府的威信和执政能力就会受到影响，尽管政府还是合法的。第三，监督并影响政府的行为。既然政府产生于议会，从法律上讲，政府的权力是议会授予的，议会就有权监督、调查政府的行为，进而影响政府的执政过程。第四，为政府提供高级官员。在法律上，并没有规定政府大臣及其他高级官员必须由两院议员担任。形成这样的常规是符合英国政治需要的。英国的政治精英都在议会内，各党的精英也在议会内。经过激烈的竞选而成为议员，这本身就是一个极好的选拔干部的过程。 五．议会与司法的关系 英国没有全国统一的司法机构，它的司法分成三个系统：英格兰与威尔士为一个系统，苏格兰为一个系统，北爱尔兰为一个系统。英国的司法是相对独立的。宪法行常规规定，审讯或待审的案件不应在议会中进行辩论，议会两院不得对法官的职业行动提出疑问，除非法官的职务被解除时。 不过英国的三权分立是不严格的，一个重要方面就是立法与司法之间有密切联系。这主要表现在议会上下两院（特别是上院）具有一定的司法职权。英国上院既是立法机构，也是一个司法机构，是最高司法机构。它对民事和刑事法院判决的案件都有最后的审判权，是最后的审判机构和最高上诉审级。英国刑事案件的审理程序是：地方法院——巡回刑事法院——议会上院；民事案件的审理程序是：郡法院——高级法院——上诉法院——议会上院。大法官既是最高法院的首脑，也是上院议长，又是当然的内阁成员。上院的裁决对下级所有的法院都有约束力，而且也约束上院自己。上院作为最高上诉法院，在民事案上适用于整个联合王国，而在刑事案上只适用于英格兰、威尔士和北爱尔兰。议会下院也拥有一定司法职权，主要是对本院成员的违法行为有权进行判决，此外还有权对侵犯议会特权的犯罪行为进行审理。总的看来，议会与司法之间的关系远不及它与王室和政府之间的关系密切。 摘编自：蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社；刘建飞、刘启云、朱艳圣（编著）《英国议会》，华夏出版社；施雪华：《当代各国政治体制——英国》，兰州大学出版社。
